一、旅游投诉调解的性质

    调解是在第三方主持下解决纠纷的一种重要方式，可分为诉讼调解与非诉讼调解。诉讼调解又称司法调解，调解主体为人民法院。非诉讼调解依照不同的调解主体，又可分为仲裁调解、人民调解、行政调解、行业调解等。因此，确定旅游投诉调解属于何种类型，首先应明确其调解主体的性质。

    根据《旅游投诉处理办法》第二条的规定，旅游投诉处理机构包括旅游行政管理部门或旅游质监执法机构。调解主体具体是旅游行政管理部门还是旅游质监执法机构，还要看地方性旅游法规的相关规定。经梳理汇总，地方性旅游法规对旅游投诉处理主体的规定可分为如下四种类型：

    一是规定旅游行政管理部门为旅游投诉处理主体，包括天津市、上海市、山西省、内蒙古自治区、吉林省、江苏省、浙江省、福建省、江西省、湖南省、广东省、四川省、贵州省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区。

    二是规定旅游行政管理部门为旅游投诉处理主体，但可委托旅游质监执法机构，包括重庆市、河北省、安徽省、湖北省、广西壮族自治区、海南省。其中，安徽省虽然没有明确规定为委托，但推定为此种方式。

    三是规定旅游行政管理部门和旅游质监执法机构均可为旅游投诉处理主体，包括北京市、黑龙江省、山东省、云南省。

    四是规定旅游质监执法机构为旅游投诉处理主体，包括辽宁省、河南省。

    单从理论上讲，第一种、第二种以及第三种类型中由旅游行政管理部门进行的旅游投诉调解，在性质上应界定为行政调解；而第三种由旅游质监执法机构进行的旅游投诉调解以及第四种类型，目前尚难以明确归类。旅游质监执法机构属旅游行政管理部门下属的事业单位，尽管大部分人员实现了参公管理，但人员参公主要考虑在于行政执法，而非投诉处理，因此，能否简单将其归类为行政调解，还需深入探讨。近日颁布的《中华人民共和国旅游法》第九十一条规定：“县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。”该条规定的“统一的旅游投诉受理机构”具体所指有待于进一步明确，但不影响旅游投诉调解的效力认定，可将其与现有调解类型进行实质对比，根据现有法律规定探寻增强调解效力的方式方法。

    二、旅游投诉调解协议的效力

    探讨旅游投诉调解协议的效力之前，先来梳理一下比较典型的几类调解协议的效力。

    1.司法调解。根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，经人民法院调解达成的调解协议，履行规定的程序即具有法律强制执行效力。

    2.仲裁调解。根据《中华人民共和国仲裁法》的规定，仲裁达成调解协议的，仲裁庭应当制作调解书或者根据协议的结果制作裁决书，调解书与裁决书具有同等法律效力，即可申请人民法院强制执行。需要注意的是，此处所讲的仲裁调解应为双方当事人事先已达成仲裁协议。对于没有达成仲裁协议的，经仲裁委员会调解达成的调解协议，具有民事合同的性质，启动司法程序才可能赋予其强制执行效力。

    3.人民调解。根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国人民调解法》以及《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（法释〔2002〕29号）、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（法释〔2011〕5号）的相关规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，双方当事人可自调解协议生效之日起三十日内，共同申请人民法院司法确认，启动特别程序，赋予其法律效力。

    4.其他非诉讼调解。根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号）的规定，经仲裁委员会（当事人双方没有事先达成仲裁协议）、行政机关、行业协会、社会组织、企事业单位等具有纠纷调解职能的组织调解达成的，有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。如果启动普通诉讼程序，可赋予上述调解协议法律效力。

    旅游行政管理部门或者旅游质监执法机构对旅游服务质量纠纷调解所达成的调解协议，调解主体或为行政管理部门、或为旅游质监执法机构，均符合《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的规定，具有民事合同的性质，其效力应根据《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》认定。 （未完待续）

 来源： 中国旅游报