2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)，是全面深化改革的指导思想和行动大纲。作为在中国全面现代化、城镇化发展潮流中占有越来越重要地位的第三产业，作为第三产业中具有涉及面最广泛、带动行业最丰富、与广大国民生活质量联系最紧密的旅游业，同样也会受到这一《决定》的重大影响。在《决定》中，从指导思想、经济制度、市场体系、政府职能、财税体制、城乡一体和对外开放，到社会主义民主政治、法治建设、权力制约监督和军事国防，再到文化体制、公共事业、社会治理和生态文明，深入观察和认真思考之后都可发现，所确定的改革方向和改革措施，都会对中国旅游事业和旅游业态的发展，产生全方位的影响。旅游相关部门和行业也必然会对此作出各自的响应，以共同实现“美丽中国”旅游目的地国家形象的建设和满足13亿中国人民的旅游权利保障、满足稳健增长的旅游市场消费需求的宏大目标。

　　1.中国旅游发展的政治诉求变化和整体环境改善

　　旅游从来就不是简单的经济产业，它还具有重要的文化复兴与传播、国民素质教育养成、表现社会文明发展程度高低等社会意义。在《决定》的开篇部分，就明确提出新的改革对“全面建成小康社会”、全面实现“中华民族伟大复兴”和“增进人民福祉”的重要意义。在实现“以经济建设为中心”的全面改革过程中，其核心指导思想就是“坚持以人为本，促进人的全面发展”。休闲、旅游、度假作为人类社会基本权利之一，作为中国建设小康社会的主要生活质量指标之一，它对中国传统文化活化、再现、传播和复兴，对人民福祉的逐步提升和圆满实现，对国民素质的全面优化提高，从而实现人的全面发展，具有不可替代的重要作用。

　　旅游发展涉及面广泛而复杂，需要考虑多个利益主体的协调，2013年10月1日起实施的《旅游法》为众多利益主体的关系协调提供了一定的支持。但从现有法律体系特征来看，要实现《决定》中提及的各项深化改革措施，要求对一些法规进行修改。从发展社会主义民主政治的角度看，“扩大公民有序参与立法途径”、“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”等决定，将会逐步推进一些涉旅法律的修订，促进涉旅行业的协调发展。

　　包括旅游产业在内的第三产业的发展，在实现政府改革要达到的“重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”目标方面，将起到越来越重要的作用。旅游业因为具有创造更多就业机会、提高接待地社区老百姓的收入、促进旅游者的身心健康等方面的特定贡献，将会受到政府更大的重视。

　　政府要达到为公众建设更好的生活质量保障体系，就需要具备足够的财力，《决定》为此设计了一条“提高国有资本收益上缴公共财政比例(达30%)”的路径，将收上来的钱“更多用于保障和改善民生”，而旅游休闲度假的权利的实现，就是其中一个重要的民生。

　　《决定》对整体提高国民的收入水平、破解当前社会收入两极分化的严重局面，也做出了系统安排，通过“提高劳动报酬在初次分配中的比重”、“规范收入分配秩序、逐步形成橄榄型分配格局、扩大中等收入者比重”等措施，为劳动阶层家庭收入的提高、为中国社会中产阶级的稳步形成和发展，打下了经济基础。中产阶级的逐步出现和稳步成长，既是中国社会趋向成熟稳定的社会条件，也是旅游发展市场需求的主要成因。从消费者市场的健康发展来看，人口数量和结构的健康发展同样十分重要，而“一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子”政策的实施，将会为需求市场的培育和改善创造更好的条件。针对越来越多的城市出现“人口老龄化”，社会养老服务体系的建立成了政府的重要工作，而老年服务产业的出现和政府推动，则为旅游养生产业的发展带来了新的机会。

　　《决定》在激发社会组织活力，推进“行业协会商会与行政机关真正脱钩”方面也做出了重要部署。中国旅游协会以及下属景区、旅行社、星级酒店、旅游城市、旅游教育等分会，如何在此大背景下积极响应、稳步调整，发展会员，为会员单位提供真正的服务，面临着机会和挑战。国家民政部门将会落实《决定》提出的重点培育和优先发展行业协会商会类等社会组织的要求，将会有更多的全国性、区域性、行业性的协会组织出现，旅游业涉及的门类十分广泛，作为各行各业的企业代表，这些协会的相对独立和加快发展，将会进一步增加旅游企业的抱团取暖和产品质量、服务水平、市场占有等方面的改变。

　　2.经济发展方式转变过程中旅游业具有重要地位

　　中共十八大和三中全会《公报》及《决定》，都一再强调“转变经济发展方式”。1978年改革开放以来，中国城市化主要依靠工业化来促进。35年的工业化为国民经济的快速发展立下了汗马功劳，但也带来了环境恶化、生态破坏的严重后果。根据国际上发达国家走过的现代化发展总结，现代服务业逐渐变成取代工业的主导地位，中国新一轮经济改革的两个明显特征，一个是农村人口继续大量向大中城市集聚、导致城市人口比例逐年增加，2012年城市化率已经超过51%;另一个就是进入城市的新市民或尚未获得城市户口的农民工将会主要从服务业发展中获得就业机会。《决定》要求“新型城镇化以人为核心，产业和城镇融合发展”，为了实现“农业转移人口市民化”的目标，就必须“加快户籍制度改革”，改革的具体政策就是“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。一句话，进入城市的人口比例将会有一个稳步持续的提升。

　　从产业培育角度来看，除了工业，还需要重视其他更多产业发展，包括交通物流、商贸、旅游、创意文化产业等。旅游业，特别是将商务旅游纳入旅游的视野后，旅游驱动型城市化已经成为学者、业界和不少地方政府越来越重视的发展方向。除了刚刚进城的农民，高校毕业生的就业矛盾也日见突出，需要“结合产业升级开发更多适合高校毕业生的就业岗位”，很显然，旅游服务业是其中一个重要的提供创业、就业机会的领域。

　　与第二产业特别是与自动化程度较高、对就业者的技术要求较高、吸纳就业人数越来越少的制造业、高科技产业相比，旅游业具有大量吸纳中低教育水平的新市民就业的优势，更有利于实现《决定》中强调的“消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视”的目标。

　　3.政府承担起更多的公共服务促进旅游业的稳步发展

　　旅游业除了具有重要的产业经济功能，更具有户外教育、提高生活品质的社会功能，是社会健康高质量发展的一个重要表现。从这个角度看，旅游和游憩也是一类公共产品，政府对这类公共产品的提供和保障承担有义不容辞的义务。即使从产业经济发展角度来看，旅游业要实现上述驱动旅游型城市化、为本地居民创造大量就业机会、为外来访客提供高质生活质量的目标，也需要借助于良好的交通运输、信息服务、公共安全、生态环境、金融服务、能源水电供给等完善的公共服务设施的支持。

　　要建立和维护上述旅游公共服务体系，一是需要大量的钱，二是需要协调公共资源的配置，三是实现公共服务的均等化提供。从资金角度看，公共服务应该由政府统一安排资金投入，其来源应该来自于国有资本，《决定》计划将“国有企业改组为国有资本投资公司，国有资本重点提供公共服务”，强调“国有资本加大对公益性企业的投入，提供公共服务”。除了一般的基础设施，社会基础设施同样不可忽视，“加强区域公共卫生服务资源整合”实现更好的养生和健康服务，而旅游和休闲度假显然是一类重要的公共养生产品。一个安全的目的地形象和“健全公共安全体系”目标的实现，同样会积极地支撑旅游城市的建设和发展。公共服务的提供既涉及中央政府，也涉及地方政府，二者需要明确各自的事权和责任，很明显，这一轮改革，中央事权和支出责任得到了“适度加强”，主要承担“关系全国统一市场规则和管理”的责任，而地方政府则主要承担“区域性公共服务”。具体到旅游行业，国家级风景名胜区、全国重点文保单位、国家级自然保护区、国家级水利风景区、国家森林公园、国家地质公园等公共资源基础上建立的旅游景区，其门票价格就应该逐步纳入“全国统一市场规则和管理”协调的范围。前几年那样由着地方政府随意涨价，提高了国民进入全民所有的“国家公园”体系的门槛，对收入水平较低的底层社群来讲，是一个不公平的限制。对于地方治安稳定、旅游市场秩序、旅游救援体系、游客投诉受理等，则应由地方政府承担公共服务。

　　税收既是公共服务建设的资金来源，也会影响公共服务的保障水平，根据“税收法定”原则，为了提供稳定的旅游开发和营销资金，可以借鉴一些国家的做法，授权地方政府针对宾馆床位征收一定的用于目的地营销的床位税。“把部分高档消费品纳入征税范围”的政策，会不会对高端旅游产品的开发和市场增长带来抑制性影响?还需要具体的观察分析。

　　从公共资源的合理协调配置来看，长期以来中国政府部门之间、行业之间存在各种利益保护、利益争夺、自产自享等局限。关于这一点，《决定》已经考虑对其进行整治，“健全立法机制，提高立法质量”，扩大公共资源管理部门为全社会而非狭隘的部门系统提供更多更好的服务。旅游业发展涉及众多部门，旅游执法同样需要“推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题”。面对《旅游法》如何有效实施，“基层执法力量”不足和缺少经验，将会面临一些挑战。例如2013年舆论十分关注的黄金周期间热点景区的游客排队秩序失控导致大量游客滞留问题，景区管理人员如何得到一定的授权，以保障景区交通的畅通，许多这类问题需要综合改革来解决。

　　中国城乡二元化户籍制度、近十几年贫富差距两极分化等原因导致的公共服务不均等现象十分突出。根据《决定》精神，“推进城乡基本公共服务均等化”、“建立公共资源出让收益合理共享机制”，高速公路收费、国家公园门票收益、文物保护单位建筑空间租赁、公共水面海滩旅游开发等等由管理部门收取并演变成部门收益的现象就会逐步调整到为全体国民共同享用的轨道上来。

　　随着旅游事业的蓬勃发展，旅游管理专业人才教育作为一类公共产品，存在教育内容与社会需求不相适应的现象，造成就业困难、就业后流失多半的问题。《决定》提出“学校依法自主招生”“扩大学校办学自主权”“鼓励社会力量兴办教育”等政策，将会在一定程度上倒逼官办大学的旅游院系的教学改革，为旅游业的健康高质发展培养更有创新能力和务实可靠的技能的人力资源。

　　4.美丽中国的生态文明建设有助于旅游资源保护和产品质量提高

　　35年的改革开放和工业化、城镇化建设，为中国积累了一定的财富基础，但我们的发展模式也同时存在着巨大的生态代价和环境危机。与工业上的能源、化工和农业上的化肥、农药带来的大面积环境污染相比，旅游业产生的生态压力和环境毁坏要小得多也较好控制。在新一轮改革政策中，已经决定全方位调整发展路径，将“生态文明体制改革”提高到前所未有的高度，“加快建立生态文明制度”，在政府价值观、技术实现路径和保护经费保障等方面都做出了具体的部署。国家旅游局提出“美丽中国”旅游品牌建设战略，而《决定》在生态文明和环境保护方面的强势决心，将会为中国更高质量的旅游产品的开发、国际第一大目的地国家的规模经济形成，奠定更强大的基础。

　　《决定》明确指出要坚决“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，在考核地方政府官员时将会“加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重”，“提高工业用地价格”，“编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”，并“建立生态环境损害责任终身追究制”，对那些一意孤行只要GDP不顾生态质量的项目和主其事者，“造成生态环境损害的责任者，严格实行赔偿制度”，情节严重的，还要“依法追究刑事责任”。国家将会“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，这些全民所有自然资源资产包括风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园、国家水利风景区等。这些公共自然资源所有者职责的统一行使，将会明显提高全体国民的可进入性，降低公民的使用成本，发挥更好的环境教育和生活品质保障作用，实现不同社会阶层在公共自然资源使用上的真正公平。

　　要实现上述生态文明建设目标，实现公众平等的使用机会，同样需要强大的财力支持。根据“市场在资源配置中起决定性作用”和“公共资源配置市场化”的原则，“坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”，通过“加快资源税改革，推动环境保护费改税”途径征收增加政府财政收入并用于资源保护和生态建设。“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，对于生态环境良好但保护责任重大、经济发展受到限制的“革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区”，通过“完善一般性转移支付增长机制”，“地区间建立横向生态补偿制度”，重点增加转移支付以促进上游地区的生态保护事业。“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核”的做法也将减轻这些地区官员的政绩压力，更加积极地投入到因地制宜发展生态旅游的现代化、城镇化建设事业中来。

　　有了钱，如何实现技术上的生态建设、为广大国民提供青山绿水和蓝天白云呢?《决定》进一步强调了“主体功能区制度”、“国土空间开发保护制度”的重要意义，“建立国家公园体制”，通过对国家公园“划定生态保护红线”的办法，将原来分头归属于近十个部委局办的各类自然和历史文化资源，统一到“国家公园”这一体系中来。对于每个具体的国家公园来说，也要“建立资源环境承载能力监测预警机制”，根据《旅游法》的要求，对各个景区的合理容量和最大容量，作出具体的可操作的防承载力超载规定及要求。

　　5.土地制度改革促进乡村旅游和旅游地产更健康增长

　　《决定》指出，要“建立城乡统一的建设用地市场”，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”;“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。《决定》对“农村集体经营性建设用地”的入市作出了政策规定，对耕地、宅基地、荒地，可能需要更长的时间稳步地、逐渐地进行试点和推进。农民通过对承包地的各种权能的行使获得的资产进行进一步投资时，是否只能局限于“农业产业化经营”而不能进行其他产业的开发?其中我们最为关心的是农民是否可以通过承包经营权的抵押、担保、入股等形式参与到乡村第三产业和旅游业的发展中来?

　　除了直接使用承包地获得占有、使用、收益、流转，农民对其所有的承包地的抵押、入股，农民的“宅基地用益物权”也得到了肯定，“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，以及其他“土地增值收益分配”带来的个人收益，如“农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”带来的收益，使得农民从此具备较强的投资、融资能力，极大地提高了农民自主经营观光农业、休闲农业和乡村度假等企业的可能。

　　由于政府将继续“从严合理供给城市建设用地”，对农村土地的适度放开无疑也给外来投资带来了相当显著的投资热情刺激。农民的宅基地、农民所有的集体经营性建设用地等乡村旅游发展要素，以市场决定的形式与外来投资者共同开发原先的宅基地变农舍为乡村度假设施。

来源： 中国旅游报